José Álvaro de Lima Cardoso*
Está em discussão no senado o Projeto
de Lei de Resolução (PRS nº 84/2007), que estabelece os limites para o
endividamento público da União. O senador José Serra, ao longo do debate sobre
o Projeto de Lei, apresentou uma subemenda que visa estabelecer um limite para
a dívida pública da União, objetivando superávits fiscais primários próximos de
3% do PIB durante vários anos. A proposta do senador é substituir a dívida
consolidada líquida pela dívida consolidada (bruta) como objeto de limitação, e
definir o limite em um valor muito inferior ao que é verificado atualmente.
Em julho de 2015 a relação Dívida
Consolidada/Receita Corrente Líquida (DC/RCL) estava em cerca de 5,6
vezes. Serra queria reduzir essa relação
para 4 vezes. Depois da Secretaria do
Tesouro Nacional se posicionar francamente contra a proposta, o senador Serra
mudou a proposta. O projeto passou a admitir que nos próximos cinco anos a
razão DC/RCL seja elevada para 7,1 e, a partir de 2021, a razão seria reduzida
para 4,4 até 2030. Isto significa que a
relação DC/RCL teria que sair, em 10 anos, de uma relação de 7,1 para 4,4, o
que exigiria um esforço fiscal monstruoso.
É importante levar em conta que essa razão, atualmente é de 5,6 vezes,
como vimos, ou seja, representa um esforço fiscal bem inferior ao que seria se
a razão fosse de 4,4 e, mesmo assim, estamos vendo uma queda da arrecadação de
impostos, em termos reais, neste ano.
A subemenda de Serra está sendo
contestada pelo senador Roberto Requião como antirregimental, o que pode
implicar na sua rejeição antes da discussão de mérito. Mas a ilegalidade da
proposta de Serra não é o principal problema, e sim o prejuízo que, se
aprovada, poderá causar à gestão da política fiscal. Conforme denunciado por
manifesto público assinado por alguns dos grandes economistas e intelectuais do
Brasil, o projeto engessaria as políticas fiscal, monetária e cambial do país, com
base em uma compreensão tecnicamente equivocada das relações entre o Tesouro
Nacional e o Banco Central. Como a proposta veio através de um projeto de
resolução do Senado, se aprovado não seria discutido pela Câmara dos Deputados
e nem poderia ser vetado pela Presidência da República.
Se aprovado o projeto o governo federal
terá que adotar por um longo prazo uma política de austeridade que engessará a
política fiscal e que será muito mais dura que o ajuste fiscal praticado atualmente.
Segundo cálculo de alguns senadores, pela proposta, o governo deveria obter um
superávit primário superior a 3% do Produto Interno Bruto (PIB) anual, o que
levaria a cortes drásticos nos programas sociais e nas políticas de
investimentos. Engessar a possibilidade do Estado se endividar é limitar as
condições de operação da política econômica. É ainda mais grave quando os
limites são impostos à operação da política fiscal, fundamental nos programas
sociais e nos investimentos públicos, que são vitais para o Brasil,
especialmente num cenário de baixo crescimento mundial, como o que se
vislumbra.
Apesar
da complexidade do projeto e de suas graves implicações, o senador Serra quer
aprová-lo a toque de caixa, sem debate público. O parlamentar alegou à Comissão
de Assuntos Econômicos do Senado (CAE) que já concedeu entrevistas, elaborou
artigos e já debateu com os seus pares sobre o projeto. A proposta que o
senador não quer debater, surge num contexto de crise mundial, no meio de um
ajuste fiscal, onde caem salários reais e arrecadação de impostos. Se for aprovada,
teríamos pelo menos nos próximos 15 anos uma austeridade ainda maior do que a
que o país está submetido em 2015.
Os
argumentos de Serra para justificar seu projeto se baseiam no pressuposto
neoliberal de que todo o endividamento público é ruim para o país. Não leva em
conta que a dívida pública em termos técnicos é uma forma de complementar o
financiamento do Estado. Em princípio, não há nada errado no fato de um país,
de um estado ou de um município se endividar, porque o que está acima de tudo é
o atendimento do interesse público. Se o Estado não arrecada o suficiente, em
princípio, ele pode se endividar para viabilizar o financiamento do conjunto de
obrigações que tem. Teoricamente, a dívida é isso: complementação dos recursos
necessários para o Estado cumprir com as suas obrigações. A dívida não é um
problema em si. Depende da razão para a qual ela foi gerada (por exemplo, uma
dívida para obtenção da casa própria normalmente é extremamente vantajosa), do
custo de seu serviço, e das condições de pagamento.
Se o
projeto de Serra estivesse em vigor em 2008, provavelmente o Brasil não poderia
adotar as políticas anticíclicas que foram encaminhadas naquela ocasião, e que
permitiram ao Brasil praticamente manter o crescimento em 2009 (queda do PIB
foi de -02%) e retomar o crescimento no ano seguinte (7,6%). Tudo indica que o
projeto de Serra tenha se inspirado na Legislação estadunidense, país em que
existe um teto para a dívida pública, que é periodicamente renovado pelo
Congresso, sempre que a realidade exige. Entre os anos 40 até esta década, o teto
já foi mudado pelo Congresso norte-americano cerca de cem vezes (ver o artigo
do economista José Carlos de Assis: O projeto de Serra para estrangular o
Estado), sempre que a realidade orçamentária assim o exigiu. Ou seja, o teto é uma convenção, que muda a
partir da conjuntura econômica.
A ideia defendida por Serra ignora o fundamental, que são os gastos com
a dívida pública. Segundo o economista Adriano Benayon, os gastos com a dívida
pública brasileira, desde a Constituição de 1988 até agosto último, atualizados
monetariamente, superam os R$ 20 trilhões. O déficit nominal do setor público (resultado do balanço
entre as receitas totais e as despesas totais), neste ano alcançará 6,4%
do PIB no Brasil. O ajuste fiscal em curso, inclusive, piorou a situação porque
fez cair a arrecadação real. Mas não são os salários do funcionalismo público
federal (estacionados em pouco mais de 4% do PIB) ou os gastos com os programas
sociais que levarão a este resultado, e sim os gastos com a dívida pública,
turbinados pelos seguidos aumentos da taxa básica de juros, a Selic. É fato conhecido que, a cada
ponto percentual de aumento da taxa Selic, o gasto com a rolagem da dívida
aumenta em cerca de R$ 20 bilhões. Isto
revela que há um evidente conflito entre o gerenciamento do chamado
Sistema da Dívida, que transfere recursos fundamentais da sociedade para um
grupo restrito de privilegiados, e os direitos da sociedade. Mas a proposta do
senador Serra ignora tudo isso.
A
confusão do momento econômico e político favorece a apresentação de propostas
deste tipo. Os problemas econômicos se agravaram em função da crise mundial e pelos
impactos da crise política sobre a estabilidade econômica. Presenciamos queda
drástica do câmbio, que saiu de R$ 2,65, em dezembro, para R$ 3,93 (em 22/10), o
que representa uma desvalorização de 48,3% em menos de 10 meses. Um dos efeitos
imediatos é pressão sobre inflação, estimada entre 2,5% a 3%. Além
disso, o pais enfrenta os efeitos de um ajuste que cortou gastos sociais,
pegando diretamente os de menor renda e que ajudou a deteriorar as contas
públicas. No campo externo há o fim do super ciclo de alta das
commodities, em parte devido à desaceleração do crescimento chinês. O país
sofre os efeitos desta conjuntura internacional e também dos equívocos da
política econômicas interna, como, por exemplo, praticar a maior taxa de juros
do planeta.
Nesse contexto, pode-se constatar a piora
da situação fiscal, mas que nem de longe justifica a retórica utilizada pelos
analistas, Serra inclusive, para defender suas propostas. Disciplina fiscal é
sempre fundamental, mas deve ser inteligente e ter o objetivo de garantir o
desenvolvimento, com investimentos prioritários e manutenção das políticas
sociais. O ajuste fiscal deve ser combinado com uma agenda de crescimento, que inclua
a diminuição gradativa dos juros reais e a ampliação do crédito.
Como
lembrou o iminente economista Carlos Lessa, em entrevista recente ao site Carta
Maior: ‘Se existe um déficit você terá que equacioná-lo buscando recursos onde
há superávit. Quem, afinal, é superavitário hoje no Brasil? Por certo não é a
família assalariada, tampouco o investimento, que há anos sequer resvala a
mínima necessária ao crescimento sustentável, uma taxa da ordem de 20% do PIB,
pelo menos. (...) Quem é superavitário nesta sociedade hoje, e há muito, são os
bancos e os rentistas. Essa gente precisa ter brio e admitir um pacto, na forma
de uma taxa, para ajustar as contas fiscais, sem esmagar o emprego, o
investimento público e os direitos sociais. Ou então afundaremos na gosma”
(Carta Maior, Caderno Especial O golpe fiscal e o impeachment do Brasil,
2/22/2015).
Tudo
indica que a crise mundial e a desordem financeira irão se prolongar. Soluções
conservadoras e inviáveis em termos práticos, como o ajuste fiscal em curso ou
a proposta de Serra, não dão conta do tamanho do desafio. No mundo de hoje as perspectivas estão entre
uma longa estagnação, com risco de deflação e, quem sabe, um crescimento
medíocre. Na dúvida, nada é mais importante do que preservar o emprego, manter
o poder de compra das famílias e os programas sociais. Como diz Carlos Lessa,
na situação atual o Brasil não pode se dar ao luxo de desperdiçar o mercado
interno.
*Economista e supervisor técnico do DIEESE em Santa
Catarina.
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