Celso Furtado é provavelmente o mais conhecido economista
brasileiro. Seus livros contam com várias edições, foram traduzidos em
diversos idiomas e são redescobertos ainda hoje, dez anos após sua
morte, por estudantes universitários e cidadãos interessados. Como é
também uma referência para aqueles que lutam por desenvolvimento com
maior autonomia nacional e justiça social, não surpreende que Furtado
seja periodicamente o alvo de economistas neoliberais.
Em 2006,
Eduardo Gianetti dividia mesa em um simpósio na PUC-SP sobre os 50 anos
do Plano de Metas comigo e Francisco de Oliveira, quando fomos forçados a
ouvir dele que Celso Furtado nunca escrevera uma linha sobre a
importância da educação para o desenvolvimento. Depois de ouvir
respostas fundamentadas em leituras mais atentas de Furtado, desconheço
se Gianetti escreveu alguma linha sobre o assunto. Essas linhas abundam,
no entanto, na lavra de Samuel Pessoa, economista da FGV ligado ao
PSDB, e agora de Alexandre Rands, professor e empresário do setor de
telemarketing, coordenador do programa econômico de Marina Silva.
Sobre
Furtado, Pessoa já afirmou que “em nenhum momento da vida produtiva
dele, de 50 anos, achou que havia qualquer relação entre falta de
educação e subdesenvolvimento” (Época, 10/09/2012). Pessoa considera
que, com doses suficientes de educação, a especialização produtiva do
país nada importa para seu potencial de crescimento. Rands chama Furtado
diretamente para a campanha eleitoral:
“Na visão de Marina,
as reformas institucionais são importantes, mas mais importante ainda é o
impulso da educação... Na visão de Dilma, desenvolvimento é feito por
demanda (consumo). É impressionante porque, mesmo com pleno emprego,
ainda mantêm isso, junto com a visão estruturalista de privilegiar um ou
outro setor com políticas discricionárias... É um modelo econômico
altamente inflacionário, baseado no Celso Furtado.” (O Globo,
14/09/2014).As duas assertivas são caracterizações
extremamente empobrecedoras da riqueza do pensamento de Furtado. É
difícil afirmar que seus autores tenham lido Furtado com atenção, como
mostrarei, nesse primeiro artigo, para a relação entre consumo, inflação
e desenvolvimento. Como se sabe, a obra de Furtado influenciou
internacionalmente na direção da ampliação dos temas relativos ao
desenvolvimento econômico em pelo menos duas direções.
Primeiro,
Furtado demonstrou a inexistência de leis universais que descrevam e
expliquem a trajetória de desenvolvimento de diferentes economias.
Fascinados pelas ciências da natureza, economistas liberais viviam e
ainda vivem à procura de explicações simples e universais, a-históricas,
para o desenvolvimento econômico, entendido como aumento da
produtividade e da riqueza das nações: livre concorrência (local e
internacional), preços livres de intervenção estatal ou conluio
monopolista, um Estado garantidor de contratos e ofertante apenas das
poucas externalidades que o mercado não oferece adequadamente (como
educação, infraestrutura e, pelo menos depois de 2008, regulação
financeira...). Qualquer país poderia trilhar o caminho dos países
desenvolvidos caso repetisse a mesma fórmula liberal que supostamente
tinham seguido, mesmo que não copiasse também seus ramos intensivos em
ciência e tecnologia e mantivesse a especialização em ramos de menor
valor agregado.
Desenvolvimento e subdesenvolvimentoFurtado
rejeitou essa fórmula fácil e incorporou o tempo e o espaço na equação
do desenvolvimento, aprofundando ideias do economista argentino Raul
Prebisch e outros. Propôs pensar desenvolvimento e subdesenvolvimento
como polos de um mesmo sistema: o sistema Centro-Periferia, herdeiro
direto do antigo sistema colonial. Os países desenvolvidos, a partir da
industrialização precoce, eram os centros criadores de tecnologias cada
vez mais complexas, emitiam moedas fortes e controlavam serviços
financeiros, produtivos e de comercialização de alto valor agregado.
Desde sua origem, os países subdesenvolvidos foram periferias
subordinadas que se especializaram em ramos de menor valor agregado,
particularmente commodities primárias demandadas pelas antigas
metrópoles coloniais que se transformaram nos países desenvolvidos
industrializados.
Comparados à indústria, os ramos produtores de
commodities tinham demanda menos dinâmica a longo prazo, menores
barreiras à entrada de novos concorrentes e horizontes de progresso
tecnológico bastante restrito. O horizonte tecnológico limitado não
resultava apenas da precariedade do sistema de ciência, educação e
tecnologia nos países pobres e da falta de recursos excedentes para
financiar sua transformação: não se pode desconsiderar as próprias
restrições físicas do objeto natural cultivado ou extraído, que limitam a
agregação possível de valor, e a geração de excedentes, antes de sua
transformação industrial. O setor primário nunca gerará excedentes nem
será tão intensivo em ciência, tecnologia e educação quanto as inovações
que transformam o setor industrial e, em menor medida, os serviços a
ele associados.
Ao contrário das narrativas lineares do
liberalismo, Furtado demonstrou que os países subdesenvolvidos não
estavam simplesmente atrasados no mesmo percurso trilhado pelos
desenvolvidos: ocupavam uma posição integrada a um sistema favorável aos
países desenvolvidos. A estes interessava difundir o mito liberal da
harmonia entre países que controlavam ramos e tecnologias tão
assimétricos, a agropecuária e a extração mineral, de um lado, a
indústria de transformação e serviços elaborados, de outro. Um país
subdesenvolvido não estava, portanto, apenas atrasado, mas fadado a
reproduzir sua pobreza relativa e sua heterogeneidade interna (entre
ramos, regiões e populações) caso aceitasse passivamente os mitos
liberais e não se libertasse das restrições estruturais determinadas por
sua posição periférica.
Crescimento e desenvolvimentoA
segunda contribuição notável de Furtado foi distinguir claramente
crescimento e desenvolvimento econômico, de duas maneiras. Inicialmente,
Furtado defendeu que, embora qualquer país subdesenvolvido pudesse
crescer por algum tempo sem modificar sua estrutura econômica, o
crescimento só seria sustentado caso mudanças estruturais fossem
realizadas de modo planejado, uma vez que não resultariam
espontaneamente das decisões de agentes guiados pelos incentivos de
preços relativos em livre mercado.
A principal restrição ao
crescimento dos países subdesenvolvidos é a de balanço de pagamentos,
que se manifesta sempre que não conseguem pagar importações de maior
valor agregado e serviços financeiros e produtivos externos, com suas
exportações de menor valor agregado e preços instáveis. A receita
liberal padrão, imposta ainda hoje pelo Fundo Monetário Internacional, é
a do ajuste recessivo com desvalorização cambial, doa a quem doer.
Abstraindo por ora a que grupos sociais se destinam as dores e os
ganhos, Furtado alegava que o ajuste recessivo pode ter resultados a
curto prazo, mas não assegura que a restrição não retorne assim que o
país volte a crescer. Para aumentar o potencial de crescimento,
portanto, é necessária uma diversificação da estrutura produtiva que, a
longo prazo, aumente exportações e substitua importações.
Ao
contrário do que as narrativas liberais veiculam, a chamada
industrialização por substituição de importações não foi iniciada pelo
conluio de planejadores estatistas e empresários predadores de rendas, a
partir da década de 1930 para alguns países subdesenvolvidos, e
pós-Segunda Guerra para outros. Resultou, sim, da resposta espontânea de
agentes de mercado à mudança de preços relativos provocada por crises
cambiais. A cada crise cambial, contudo, a substituição de importações
simples aumentava a demanda por bens de produção e serviços importados
cuja substituição posterior era mais difícil. De fato, a nova pauta de
importações tendia a concentrar-se em bens e serviços cuja oferta
interna era barrada por exigências de tecnologia, financiamento e escala
de mercado que afastavam empresas nacionais e estrangeiras, umas por
incapacidade, outras por cálculo de rentabilidade e risco.
Como o
livre mercado não resolvia espontaneamente a situação, não bastava ao
Estado oferecer externalidades, como infraestrutura ou educação, sem
influenciar indiretamente na alocação dos recursos privados através de
impostos e subsídios ou mesmo alocar diretamente recursos através de
empresas e bancos públicos. Furtado compreendeu que não havia solução
duradoura para as restrições ao crescimento senão através da orientação
de investimentos em ramos específicos e a superação de estrangulamentos
de oferta com apoio estatal. Isso significa estimular a demanda e o
consumo indiscriminadamente, como sugere os ortodoxos?
Muito pelo
contrário, Furtado argumentou que a abertura comercial indiscriminada –
defendida por neoliberais como Pessoa e Rands – desperdiçaria reservas
cambiais escassas com importações de bens de consumo supérfluos ou bens
necessários na produção de bens de consumo supérfluos. Logo, era
necessário inibir tanto sua importação quanto sua produção local. Por
quê? Exatamente para canalizar recursos escassos para investimentos que
ampliam a capacidade de produção local de bens essenciais. O que seria
essencial para superar o subdesenvolvimento? Insumos e bens de capital
que realimentam o potencial de crescimento, assim como bens de consumo
básico e infraestrutura social para reduzir desigualdades de acesso ao
consumo e de capacitação entre os cidadãos.
A escolha política na destinação do excedente socialIsto
nos leva à segunda forma de distinguir crescimento e desenvolvimento.
Ao longo de sua obra, Furtado estendeu o significado de desenvolvimento
para abarcar não apenas mudanças na estrutura econômica e nas
instituições políticas que alargassem o potencial de crescimento
econômico, mas que apontassem na direção da homogeneidade socioeconômica
e justiça social. Furtado não era contrário ao crescimento econômico
acelerado, porém tampouco defendia qualquer estilo de crescimento. Seu
ideal era uma sociedade com menor concentração da propriedade e da
renda, que eliminasse a pobreza extrema e superasse racionalmente os
desequilíbrios e estrangulamentos inerentes ao processo de
desenvolvimento.
Como direcionar investimentos para a superação
de estrangulamentos e, ao mesmo tempo, não comprimir a capacidade de
consumo dos desfavorecidos? Furtado não se colocou a questão apenas
abstratamente, mas no embate contra um sistema político conservador e
uma potência estrangeira que boicotaram o Plano Trienal em 1963. O
Trienal ocorreu em uma conjuntura de desaceleração cíclica trazida pela
maturação dos investimentos do Plano de Metas do governo JK, que
internalizara ramos novos de material elétrico, mecânico e de
transporte, e ampliara ramos de insumos básicos e a infraestrutura de
energia e transporte, colocando a economia brasileira em estágio
superior de incorporação de progresso técnico.
A desaceleração
foi acompanhada por restrições de balanço de pagamentos, em vista de
nova fase de declínio de preços do café, da incompressibilidade das
importações essenciais e do aumento das remessas de juros, lucros e
dividendos em razão do passivo externo acumulado contra filiais e bancos
estrangeiros. A desvalorização cambial também teve forte impacto
inflacionário, seja ao encarecer importações seja ao induzir elevação de
margens de lucro de empresas endividadas externamente ou interessadas
em remeter lucros em moeda forte. Ontem como hoje, a ortodoxia liberal
desconsiderava pressões de custo e explicava a inflação pelo excesso de
demanda monetária, culpando sobretudo os bancos e o déficit públicos
pelo excesso e propondo o corte de crédito e gasto (preferencialmente ao
aumento de impostos).
Furtado não negava que o déficit público
pudesse ser um motivo da inflação, mas alegava que a existência de
estrangulamentos de oferta era mais importante que o nível de demanda
agregada para explicar a inflação – o que era correto na conjuntura de
desaceleração. O problema era que o processo de diversificação produtiva
de uma economia periférica era heterogêneo e desequilibrado: a oferta
em certos ramos não era facilmente ampliada por causa da existência de
barreiras financeiras e tecnológicas, de modo que, para um certo nível
de demanda agregada, diferentes ramos teriam diferentes graus de
capacidade ociosa. Por isto, uma política de contenção da demanda
agregada para combater a pressão inflacionária, que se localizava apenas
em certos ramos onde havia estrangulamento de oferta (industrial ou
agrícola), deixaria a economia como um todo crescendo muito aquém de seu
potencial. Isto significava que controles de demanda podiam unicamente
comprar tempo para as reformas que propiciariam a adequada programação
do desenvolvimento.
Para uma solução duradoura, seria preferível
orientar a destinação de investimentos públicos e privados para superar
estrangulamentos de oferta, e influenciar o estilo de consumo
dispendioso de reservas cambiais por meio do sistema de impostos e
subsídios. Em geral, a arrecadação tributária deveria aumentar, com a
maior justiça distributiva possível, para financiar necessidades de
investimento exigidas pelo desenvolvimento e pela estabilidade de
preços. Em outras palavras, a programação do desenvolvimento seria o
único remédio estrutural contra a inflação. A curto prazo, contudo, sem
uma reforma tributária preliminar, e sem renegociação dos prazos de
pagamento da dívida externa, os desequilíbrios não podiam sequer começar
a ser enfrentados.
O maior obstáculo ao Plano Trienal foi a
incapacidade política de destinar o excedente para investimentos tal
como propunha Furtado, educador incapaz de educar nossas elites. O
Congresso Nacional, controlado por partidos conservadores, vetou até a
correção monetária de impostos, para não falar do aumento da
progressividade da tributação. Os mais ricos não estavam dispostos a
moderar seu consumo diferenciado para financiar o planejamento de
investimentos e a infraestrutura de bens públicos. O governo
estadunidense não apoiou reescalonar a dívida externa exatamente para
desestabilizar o governo Goulart, com sucesso.
Os economistas que
apoiaram a ditadura militar, por sua vez, afirmavam que a raiz dos
problemas eram o abuso de demandas salariais acima da produtividade do
trabalho, preços relativos definidos politicamente e a sobrecarga de
serviços públicos acima da capacidade de poupar, pressionando lucros e
reduzindo investimentos. Vetos conservadores à reforma tributária,
margens de lucro crescentes, desaceleração cíclica ou crise cambial?
Não, o culpado último pela crise seria um sistema político em que as
decisões eram influenciadas por pressões democráticas e por um governo
“irresponsável” às leis da economia.
Desse diagnóstico,
deduziu-se outra escolha de destinação do excedente: reduzir o salário
de base à força (administrado, o salário mínimo real caiu 35% entre
fevereiro de 1964 e março de 1967), liberar preços administrados para
elevar lucros, criar uma poupança compulsória formada a partir da folha
salarial para subsidiar a construção de subúrbios que segmentavam
burguesia e camadas médias, de um lado, e a população desprovida de
condições adequadas de moradia e serviços públicos, do outro lado do
muro. Os latifúndios aumentaram e receberam subsídios para a
modernização técnica, enquanto o êxodo rural inchou a periferia
insalubre das grandes cidades e rebaixou o salário dos trabalhadores
desqualificados.
Furtado considerou, inicialmente, que o
agravamento da concentração da renda e da propriedade levariam à
estagnação. Sua maior discípula, Maria da Conceição Tavares, demonstrou
que a concentração de renda animou a construção civil, a automobilística
e a indústria de bens duráveis, gerando um estilo de crescimento
excludente e acelerado mas quase antípoda ao desenvolvimento furtadiano,
estilo esse que nada tinha de “tecnicamente” necessário, eis que
resultado de uma escolha imposta pela ditadura.
Ajuste para quem?O
“milagre” econômico, contudo, não nos legou apenas uma infraestrutura
urbana e de serviços talhada para uma minoria: também deixou uma dívida
externa que quebrou o Estado brasileiro, produziu hiperinflação e
agravou a concentração de renda. Para rolar a dívida externa, a ditadura
nos legou também uma dívida pública interna que, na década de 1990, os
neoliberais afirmavam ser possível pagar com a venda de patrimônio
público, apenas para deixar-nos sem o patrimônio mas com uma dívida
várias vezes maior.
É evidente que, uma vez que a economia
voltasse a crescer depois das crises financeiras e cambiais provocadas
pelos “milagres” da ditadura e dos neoliberais, como faz desde 2004, a
infraestrutura social construída para minorias seria pressionada pela
demanda, explicitando seus estrangulamentos.
Isso não significa
que o investimento tenha crescido, desde 2004, a taxas menores que o
consumo, muito menos que isso ocorresse porque a poupança foi
“estrangulada” pela ampliação do consumo. O mito foi usado em 1964 para
justificar a política de rendas da ditadura militar: seus economistas
diziam que os salários de base precisavam cair para que os lucros
aumentassem e, com eles, o investimento. Durante o “Milagre”, contudo, o
consumo de bens duráveis e o investimento residencial (financiados a
crédito além da poupança corrente) anteciparam e induziram o
investimento produtivo privado. Lucros e ordenados de classe média foram
direcionados antes para comprar casas, automóveis e eletrodomésticos do
que para ampliar capacidade de produção.
A experiência histórica
pouco importa aos herdeiros ideológicos dos economistas da ditadura que
repetem, hoje, os mitos convenientes de 1964. A repetição do mito
tampouco procede: durante o ciclo de expansão com redução das
desigualdades de renda da última década, “no acumulado entre 2005 e
2013, o investimento cresceu 89% em termos reais, período este em que
consumo cresceu 61%”
[1]. Mesmo na automobilística,
objeto de incentivos à sustentação da demanda que são alvos de crítica,
os investimentos crescem bem adiante da demanda e devem levar a excesso
de capacidade no ramo, o que provavelmente o obrigará a exportar para
defender rentabilidade.
É inegável que a infraestrutura social
ainda precisa crescer, uma vez que foi constituída para minorias que
experimentam, hoje, a concorrência de milhares de cidadãos que passaram a
auferir renda suficiente para migrar da rodoviária para os aeroportos,
do SUS (desfinanciado pela CPMF) para planos de saúde privados, ou do
transporte coletivo para o sonho acalentado desde a modernização
excludente da ditadura: o veículo individual.
Qual o ajuste entre oferta e demanda é proposto por aqueles inspirados por Furtado e por seus críticos?
O
horizonte furtadiano é, a meu ver, o do desenvolvimento que não se
confunda meramente com crescimento, que incorpore a demanda crescente
por direitos sociais e bens públicos como alavanca de investimentos, na
direção de uma sociedade de consumo de massas com maior homogeneidade
socioeconômica e justiça social. Rejeita o mito ortodoxo de que a
expansão dos salários não possa, via ocupação e expansão da capacidade
produtiva, implicar elevação simultânea dos lucros. Tampouco aceita
passivamente o mito liberal que a especialização produtiva do país nada
importa para seu potencial de crescimento.
Isso implica
intervenção do Estado, democrático e republicano, para alocar excedentes
dos mais ricos e recursos extraordinários gerados não por “milagres”,
mas inovações tecnológicas – como o Pré-Sal - para financiar a
construção da infraestrutura de bens públicos; reduzir impostos dos mais
pobres, assim como desigualdades de acesso ao consumo (inclusive
residências) e de capacitação (não apenas educação) entre os cidadãos;
eliminar a pobreza extrema; e influenciar a ampliação do investimento em
capacidade produtiva, para superar racionalmente os desequilíbrios e
estrangulamentos inerentes ao processo de desenvolvimento, sem confiança
cega no livre mercado. A receita neoliberal padrão continua a ser
ajuste recessivo com abertura comercial e desvalorização cambial, doa a
quem doer, daí a necessidade de blindar um Banco Central Independente. É
claro que doerá menos aos portadores da dívida pública, proprietários
de excedentes que renderiam juros maiores: um Banco Central Independente
“... teria subido os juros antes. Não teria reduzido o compulsório,”
nos informa o empresário que é coordenador do programa econômico de
Marina Silva.
A crítica neoliberal é que os estímulos ao
investimento (desoneração fiscal, juros subsidiados, compras
governamentais) e à demanda (elevação de salários reais e do gasto
social, defesa do emprego e isenção de impostos) têm impacto
inflacionário: em uma situação de “pleno emprego... é um modelo
econômico altamente inflacionário”, segundo o mesmo empresário. O
neoliberalismo também é contrário a incentivos seletivos aos
investimentos para superar gargalos específicos de oferta. Assim, sem
qualquer ponderação de choques de custo independentes do nível de
atividade, propõe-se o banco central independente, capaz de gerar
desemprego para assegurar a estabilidade de preços.
Os
neoliberais também são contrários a reduções compensatórias de alguns
preços administrados ou custos tributários para complementar e limitar a
austeridade que, alegam, o BC independente deve promover. Logo, toda a
economia teria que operar abaixo de sua capacidade se apenas poucos
setores sofressem estrangulamentos de oferta ou choques de custos.
Defendem, por exemplo, elevação de preços de energia elétrica e
petróleo, ou seja, que não haja qualquer administração compensatória de
preços mesmo em momento de choque agrícola e desvalorização cambial,
alegando que a elevação de juros e o corte do gasto público devem
“compensar” sozinhos o impacto dos choques. Dado o “tarifaço” proposto,
não surpreende que Rands afirme ser necessário elevar o centro da meta
de inflação para 6,5% no primeiro ano do governo Marina, antes do
esforço do Banco Central Independente para reduzi-lo até 3% no final do
governo.
[2]É claro que uma economia muito
aquecida pode ter mais gargalos de oferta que pressionem custos e
preços, mas hoje os neoliberais já dizem que o crescimento potencial
(máximo) da economia teria caído para algo entre e 1,0% e 1,5% ao ano!
Ou seja, mais do que isso, teríamos pressão inflacionária que deveria
ser contida com aumento do desemprego:
“Se olharmos para
inflação alta, desemprego baixo e déficit em conta corrente elevado e
amplo, de fato parece que o PIB potencial do país caiu bastante e não
deve estar distante de 1% a 1,5%... O fato é que 2015 será um ano de
ajuste e vamos partir de uma economia estagnada... O ajuste fiscal é
essencial. Tem que achar um ponto percentual de receita de forma
recorrente... O Brasil vem subsidiando consumo, com desoneração da cesta
básica, da tarifa de energia elétrica, em cerca de 1 ponto percentual
do PIB. Não dá para manter essa política e o grau de investimento. São
medidas que tiram 1,7 ponto da inflação, mas não sem custo, e não dá
para sustentar impacto fiscal indefinidamente.” (Valor Econômico,
01/09/2014).Quem afirma é Mário Mesquita, sócio do Banco
Brasil Plural e polemista que considera, como outros, que ideais antigos
precisam ser arejados “sob a luz do sol”. Agradecemos o conselho, mas o
fato de que neoliberais preservem antiga fixação em criticar Celso
Furtado e seus herdeiros é, para estes, provavelmente um dos maiores
elogios que podem receber.
(*) É professor associado (Livre
Docente) do Instituto de Economia da Unicamp e ex-presidente da
Associação Brasileira de Pesquisadores em História Econômica (ABPHE). NOTAS[1] Ver o excelente artigo de Laura Carvalho, “A mística das expectativas e a retomada do investimento privado” no site Brasil Debate, 25/08/2014.[2] Folha
de São Paulo, “Aliado de Marina propõe aumentar meta de inflação”,
14/09/2014. Nas palavras de Eduardo Gianetti, o principal consultor
econômico de Marina Silva, “eu tendo a crer que vale a pena fazer o que
precisa ser feito rapidamente. Em relação a preços administrados, por
exemplo, se não convencer de que o que tinha que ser feito foi feito, a
expectativa do que falta fazer vai alimentar a expectativa de inflação
futura, o que dificulta fazer as expectativas convergirem de novo para
o centro da meta.” (Valor Econômico, “Programa de Marina será cumprido
quando conta fiscal permitir”, 08/09/2014). Para Samuel Pessoa, “o
próximo presidente receberá inflação entre 6,5% e 7%, com serviços
rodando a 8,5%, com atraso tarifário que aumentará no momento de sua
correção a inflação em 1,5 ponto percentual... Para piorar a situação,
para um déficit de transações correntes acumulado em 12 meses de 1,6%
do PIB em dezembro de 2002, temos hoje 3,7%, a caminho de 4%. Serão
necessárias novas rodadas de desvalorização do câmbio, além,
evidentemente, de outras medidas para conter a demanda, para trazer
esse déficit para mais próximo de 1,5% do PIB. A desvalorização do
câmbio colocará nova pressão sobre a inflação... Se considerarmos o
primário líquido de receitas extraordinárias, neste ano o Tesouro
entregará resultado de 0,8% do PIB. Será necessário em 2015 recompormos o
superávit primário para algo entre 2,5% e 3% do PIB. Diversas medidas
de desoneração tributária terão que ser desfeitas, além de,
possivelmente, ser necessário criar novas bases tributárias. Ambas as
medidas pressionarão a inflação. Por esses motivos, afirmo que os 6,5%
de inflação de dezembro de 2014 serão mais difíceis de trazer de volta
para a meta do que os 12,5% de dezembro de 2002.” (Folha de São Paulo,
“A conta ficou salgada”, 04/05/2014).
